理论动态 2013年第16期(总第86期)

  编者按:党的第十八届三中全会指出,经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。必须加快形成企业自主经营、公平竞争,消费者自由选择、自主消费,商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系,着力清除市场壁垒,提高资源配置效率和公平性。我国反垄断法于2008年8月1日开始实施,主要包括禁止垄断协议、禁止滥用市场支配地位、控制经营者集中、制止行政垄断四方面内容。反垄断法的颁布也标志着国家配置资源和推动经济发展的基本手段主要依靠市场机制和竞争机制。在此,我们梳理了我国反垄断法实施五年来取得的进展及面临的挑战,并整理了对工商部门有效实施反垄断法的建议,供参考。

 

 

我国反垄断法实施进展

反垄断法实施五年多来,在配套立法、执法、司法、国际合作等方面取得长足发展。我国设立了反垄断委员会,负责组织、协调、指导反垄断工作。具体执行由国家工商总局、国家发改委、商务部三家负责。工商总局负责垄断协议、滥用市场支配地位和滥用行政权力排除、限制竞争的执法;发改委负责价格垄断执法;商务部负责经营者集中的反垄断审查。

反垄断法律体系不断完善。形成了以法律、行政法规、部门规章、司法解释为主要形式的法律体系。国务院颁布了《国务院关于经营者集中申报标准的规定》。国务院反垄断委员会颁布了《关于相关市场界定的指南》。国家工商总局制定出台《工商行政管理机关查处垄断协议、滥用市场支配地位案件程序规定》等5部配套规章。国家发改委颁布了《反价格垄断规定》和《反价格垄断行政执法程序规定》2部部门规章。商务部颁布了《经营者集中审查办法》等5部部门规章。最高人民法院颁布了《关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》的司法解释。

反垄断执法力量不断增强。国家工商总局反垄断机构为反垄断与反不正当竞争执法局。同时,在全国各省、地市、县级工商机关均设有竞争执法机构,负责辖区内执法工作。国家发改委反垄断机构为价格监督检查与反垄断局。同时,授权各省级价格主管部门负责本行政区域内的反价格垄断执法工作。商务部反垄断机构为反垄断局,在立案前商谈、案件审查、经济分析、附条件的监督实施等各个环节,均有专门处室负责。

反垄断执法工作有序开展。国家工商总局近期立案对利乐公司涉嫌滥用市场支配地位展开调查。此前曾授权13个省级工商局立案查处垄断案件23件,其中结案12件,如江苏连云港市某行业协会以及会员企业垄断协议案、浙江江山市混凝土企业垄断协议案等。国家发改委及各省级价格主管部门查处了一批涉及多个行业的价格垄断案件,执法对象既有外资企业、民营企业,也有国有企业。如对合生元、美赞臣、多美滋、雅培、富仕兰、恒天然等六家乳粉生产企业的价格垄断行为共处罚款6.6873亿元,成为中国反垄断史上开出的最大罚单。商务部共审结经营者集中申报642件,无条件审查通过625件,附条件审查通过18件,可口可乐收购汇源果汁案为商务部迄今禁止的唯一案件。

反垄断国际合作全方位展开。国家工商总局、国家发改委、商务部同欧盟竞争总司举办了中欧竞争政策对话,同美国司法部、联邦贸易委员会举行了中美竞争机构高层对话。国家工商总局积极发起、承办金砖国家国际竞争大会,推进和巩固了金砖国家竞争机构的合作,提高了新兴经济体在国际竞争领域的地位和作用。国家发改委先后与英国、美国、韩国和欧盟等4个国家和地区的反垄断执法机构签署合作谅解备忘录,建立了合作交流的长效机制。商务部在一些重大跨国并购案件审查中,与欧美等主要司法辖区开展合作,取得积极成效。

反垄断民事诉讼稳步开展。在反垄断执法不断推进的同时,反垄断民事诉讼取得一定进展。特别是在《关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》的司法解释出台后,通过民事诉讼方式解决反垄断问题,日益成为行政执法的重要补充。今年以来,广东省法院和上海市法院发别审理了华为诉交互数字公司、奇虎360诉腾讯以及瑞邦公司诉强生制药等重大案件,产生了广泛的社会影响。

我国反垄断法实施面临的挑战

缺乏统一、权威和独立的反垄断执法机关。反垄断法的执法对象通常是大型企业集团,以及实施行政垄断的政府部门,这就要求执法机关具有权威性和独立性,否则其工作就会受到干扰。我国虽设立反垄断委员会,但具体执行由国家工商总局、国家发改委和商务部三家负责,职能存在交叉,增加了执法成本,降低了执法效率。今年初,湖南省新车保险垄断协议案,既涉及垄断协议问题,又涉及价格垄断,国家工商总局和国家发改委均有管辖权,造成了管辖权冲突。中国反垄断委员会专家组成员王晓晔介绍,三家机构分头执法具有一定渊源,在反垄断法出台前,工商部门作为反不正当竞争法的执法机构,负责不正当竞争中垄断方面执法。1997年颁布的价格法,将反价格垄断职责赋予发改委的物价部门。原外经贸部曾在2003年、2006年发布关于外资企业并购内资企业的暂行规定,包含对经营者进行反垄断审查的相关内容。王晓晔认为,多家机构联合执法,在国际上并不多见,之前巴西、南非等一些国家有过类似情况,后来也合并成一家。为进一步提高我国反垄断执法效率,有必要理顺执法机构之间的关系。

行政垄断问题规定不明确。虽然我国反垄断法对行政垄断问题作了规定,但不够具体。我国反垄断法规定,行政机关和经授权管理公共事务的组织不得滥用行政权力,排除、限制竞争。滥用行政权力实施排除、限制竞争行为的,由其上级机关责令改正。但责令改正的具体程序和法律后果,法律未有提及。反垄断法实施五年来,尽管在行政垄断方面有一些案例,如广东某市政府对GPS 运营商的强制交易案,但影响不大。对外经济贸易大学黄勇教授认为,打破行政垄断,不是一部反垄断法就能奏效的,其中涉及到深化经济体制改革问题,包括改革或废除现有不合理限制竞争的法律、政策等。

反垄断执法机构与行业监管机构权责不清。上海交通大学王先林教授认为,反垄断法的任务是制止垄断行为,本应关注石油、电信、电力、邮政等行业的国有大型垄断企业。由于这些企业通常都有监管机构,且监管机构多为部级单位,反垄断执法容易受到干扰。因此,对管制性行业实施反垄断法时,需处理好执法机构与行业监管机构之间的关系。在这方面,各个国家和地区的做法不尽一致,有的以执法机构为主,有的以行业监管机构为主,发展趋势是越来越强调反垄断执法机构统一执法。有些国家和地区赋予反垄断执法机构行业监管权限,例如,欧共体委员会竞争总局负责对电信、能源、银行、保险、传媒等行业进行监管;澳大利亚和新西兰赋予反垄断执法机构监管电信、电力等行业的权力。

部分行业协会沦为“垄断推手”。近年来,行业协会越来越多地出现在反垄断案件中。在2007年方便面集体涨价中,行业协会还只是幕后推手。在前不久上海老凤祥、豫园商城等涉嫌价格垄断中,行业协会已从幕后走到了台前。在国家工商总局公布的12 起垄断案件中,有 9 起是行业协会组织本行业经营者达成垄断协议案件,占所有案件的75%。出现上述现象的重要原因在于,针对行业协会的法律规范不够到位。反垄断法规定,行业协会违反反垄断法规定,组织本行业的经营者达成垄断协议的,将被处50万以下的罚款 ;情节严重的,社会团体登记管理机关可以撤销登记。这一规定对行业协会和会员企业实施垄断协议获取的利益而言,无法起到令行禁止的效果。

充分发挥工商职能 促进反垄断法有效实施

面对反垄断法实施面临的挑战,有关专家、学者纷纷建言,工商部门作为反垄断法重要执法机构之一,应充分发挥职能,促进反垄断法有效实施。

进一步制定反垄断法配套立法。在现有配套规章基础上,国家工商总局应推动《关于知识产权领域反垄断执法的指南》和《工商行政管理机关关于禁止滥用知识产权排除、限制竞争行为的规定》尽早出台。完善执法办案程序,细化举报材料的核查与立案制度、垄断协议的宽大制度、承诺制度等,增强制度的科学性和可操作性。特别是对于行政垄断、行业协会组织达成垄断协议等难点、热点问题,工商机关在执法过程中,应总结案件特点和执法经验,为立法活动奠定实践基础。

加强反垄断执法专业化队伍建设。充分利用国内外资源,通过举办培训班、召开案件研讨会和工作经验交流会等形式,加强对系统执法骨干的培训。注重研讨培训的针对性,增强执法人员对法律法规的理解运用能力,对前沿知识、理论的吸收能力,努力打造一支适应反垄断执法新形势、新任务需要的专业化工商执法队伍。

加强反垄断法执法宣传工作。我国反垄断法实施时间不长,市场主体对其并不了解。工商执法人员依法调查反垄断行为时,涉案企业对执法正当性存疑,出现不予配合的情况。行业协会组织经营者制定市场垄断合谋,误以为是行业自律行为。这些认识偏差,阻碍了反垄断法的有效实施。工商部门应进一步加强反垄断法执法宣传力度,依托工商总局反垄断案件公布平台,及时曝光违法企业,规范、引导经营者依法开展经营活动,力争查处一个案件、规范一个行业。

深化反垄断领域国际合作。依托与有关国家地区在反垄断领域的合作谅解备忘录,加强双边对话和信息交流,跟踪重要经济体竞争立法、执法的动态和趋势。积极参与金砖国家大会,了解金砖国家竞争执法的最新成果,宣传我国反垄断执法五年来的最新进展,进一步加强与金砖国家竞争机构的合作。

 

(综合整理自《法制日报》、《中国社会科学》、《法学研究》、《中国法学》、中国经济网、和讯网等资料)

 

                                 

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责任编辑:韩振栋

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