理论动态2016年第3期(总第131期)

  我国全面深化经济体制改革和全面推进依法治国的目标共同指向了处理“政府与市场的关系”这一核心问题,政府角色的重新定位是提高经济体制运行效率的关键。国内学者认为,我国应当加强研究确立竞争中立理念,有效规制行政权力排除限制竞争的行为,从而发挥市场在资源配置中的决定性作用,满足融入多边区域性自由贸易市场的现实需求。在此,我们梳理学界对竞争中立的起源、内涵及国际立场与制度等,对我国实施竞争中立政策的可行性分析进行整理摘编,供参阅。

 

 
                                                                        竞争中立的提出及演变

竞争中立,是指政府应当充分尊重并注重发挥市场对资源配置的基础性作用,在市场竞争问题上保持中立,公平地对待参与市场资源配置的所有经营者,不对特定的企业存在优待或偏袒。它是政府保护和促进竞争,提高资源配置效率的基本理念和规则,也是国际市场公平竞争的重要规范。

竞争中立最早由澳大利亚政府提出,作为一种“国内改革措施”于上世纪90年代实施。其目的是消除公有制实体参与商业活动所产生的资源分配扭曲,要求“政府的商业活动在与私营部门竞争时,不得因为政府的(所有制)背景而享有优待”。 该项措施的出台,削弱了公有企业的不正当竞争优势,有效规范了市场竞争环境,取得了明显成效。随后,欧美等发达经济体逐步认同和采纳竞争中立理念和规则,制定出台一系列竞争中立政策,规范和完善市场竞争。主要包括:合理化政府商业活动经营模式、识别企业直接成本、商业回报率、合理考量公共服务义务、税收中立、监管中立、债务及补贴中立、公共采购中立等等。

随着经济全球化的深入发展,国际贸易和跨国投资活动使世界各国分散的市场逐渐融为一个统一的大市场。如何保证世界市场范围内的竞争行为公平有效,成为主要对外投资国政府面临的重要议题。在美国的大力倡导以及多国推动下,竞争中立概念被纳入TPP谈判中,明确以竞争中立规则规范和约束在TPP框架内国有企业竞争行为,从而竞争中立规则从西方国家规制市场竞争行为的国内法概念演变成国际规范。

                                                                            竞争中立的实现形式

尽管竞争中立在西方已经被普遍接受,并成为衡量一个国家是否具有公平竞争与自由贸易经济环境的重要尺度,但是不同国家实现竞争中立的形式各异,所持立场也存在诸多差异。

国内立法实施的竞争中立。澳大利亚是通过国内立法实现竞争中立的典型代表。通过联邦政府与州政府之间签订政府间协议的方式,构建了包括竞争中立在内的“国家竞争政策”。各级政府必须实施包括税收中立、信贷中立、监管中立等在内的竞争中立政策,即国有企业不得在税收、信贷和政府监管等各方面享受“优待”。澳大利亚具有世界上最完备的竞争中立法律制度,设计了保障制度实施的监督机制,专门设立了竞争中立投诉办公室受理相关投诉。任何受到不平等待遇的企业,都可以借助“投诉机制”对享有不合理竞争优势的企业提出违反竞争中立政策的指控。

国际组织倡导的竞争中立。2009年起,经济合作与发展组织(OECD)陆续发布了《国有企业与竞争中立原则报告》《竞争中立最佳实践报告》《竞争中立:合作伙伴和成员国的国家实践》等研究报告,提出了竞争中立的“最佳实践”。报告承认国有企业对于发展中国家的重要性,不排斥国有企业的存在本身,但希望构建从事商业活动的国有企业与私营企业之间的公平竞争机制。联合国贸易和发展会议(UNCTAD)2010年成立的“研究伙伴关系平台”,关注点更多在发展中国家和转型经济国家。该平台邀请中国、澳大利亚、印度、马来西亚和巴拉圭的专家学者对各自国家的竞争中立情况开展研究,为发展中国家提出符合自身情况的竞争中立制度建议。

区域或自由贸易协定中的竞争中立。近些年,随着区域自贸安排的回归,各国转向通过区域自贸协定发展竞争规则,使竞争政策成为区域自贸谈判中的重要议题,其中以“跨太平洋战略经济伙伴关系协定”(TPP)和“跨大西洋贸易与投资伙伴协定”(TTIP)谈判最引人注目。根据世贸组织公布数据显示,截至2013年7月底,世贸组织共计收到575个区域自贸协定通报,其中379个巳经正式实施的区域自贸协定中约有115个涉及竞争政策议题。美国和欧盟在竞争中立问题上的立场基本一致,试图通过以上两个协议谈判,引导建立国有企业在全球竞争中的规则。相比较而言,发展中国家对竞争政策短期内还难以达成一致意见。例如,在东盟10国发起并由中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰、印度参与的区域全面经济伙伴关系(RCEP)谈判中,竞争中立条款就相对处于次要地位。发展中国家和发达国家对竞争政策的认识无论是在目标还是在内容方面都存在诸多差异。

                                                                竞争中立对中国发展的现实意义

国内学界认为,对于绝大部分发展中国家和转型经济国家而言,竞争中立理念在克服国家干预经济的惯性和推进经济体制改革方面,具有积极意义。对于中国而言,研究和制定竞争中立政策,既是融入全球化参与国际竞争的需要,对推动国内制度改革意义也很重要。认识中国在实施竞争中立政策方面的经验和特殊性,是中国进一步构建符合自身特色的竞争中立政策的前提。中国经济体制改革的发展,也是竞争中立政策在中国实施的过程。中国针对国有企业的一系列改革和监管,从规范竞争的角度看也是在实施竞争中立政策。同时,中国积极参与自由贸易协定谈判,建立面向全球的高标准自由贸易区网络,表明中国已经在国内、国际两个层面正在进行竞争中立政策的实践和探索。

竞争中立理念与我国经济体制改革目标相一致。竞争中立的核心内涵就是最大程度地确保市场主体的公平竞争。中国在过去若干年经济体制改革的实践中,具有竞争中立内涵的实质性改革措施早已起步。1992年,党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制和建立国有企业现代企业制度的目标,以产权制度和股份制改革为核心,实现了国有企业所有权与经营权的分离。之后,又逐步取消或放松了对各行业的管制,引入民间资本和国外资本,建立了竞争机制。2012年,更进一步明确要“毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展,保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护”,引发了新一轮的国有企业改革,放宽市场准入、发展混合所有制经济、积极引入民间资本和战略投资者、全面推进国有企业公司制股份制改革、分类监管国有企业等,成为当前国有企业改革的核心内容。随着改革措施的逐步推进,各项竞争中立政策也不断完善。

竞争中立制度与我国发展阶段相符合。有学者认为,伴随着我国国际贸易地位的变化,竞争政策目标要逐步从保护产业发展转变为提高产业竞争力。过去,为了改善发展中国家在国际贸易中的不利地位,实施了一些保护国内产业的政策,对外来跨国企业在本国市场加以限制。随着开放的扩大和自由贸易协定推广,政府应当通过实施竞争中立政策,建立并完善公平竞争的市场环境,通过实施产业政策促进和推动企业生产率的提高,不断健全我国竞争机制,培育出具有国际竞争力的企业,以在国际贸易中获得最大利益。

竞争中立制度的实施与我国的法治背景相适应。学者认为,竞争中立的制度设计及其实施不仅要考虑国际发展趋势,更要正视中国的基本经济社会制度和法律规定。政府政策明确提出,要创造民营企业和国有企业公平竞争的市场环境,《反垄断法》的实施也为竞争中立政策的实施创造了法律条件。虽然中国的国有企业改革、垄断行业改革和政府管理体制改革等都还在探索和进行中,影响经济可持续发展的结构性矛盾和改革阻力仍然存在,但是中国针对国有企业的一系列改革正在稳步推进,竞争中立理念正在建立。

                                                                中国竞争中立政策的推动和展望

建立完善中国特色的竞争中立政策体系。学者指出,长期来看,中国仍然应当以社会公共利益为基本出发点,以“公平竞争”理念为指导,围绕中国经济体制改革,特别是国有企业改革的既定方针和实践,构建符合中国特色、满足中国自身需求、与国际接轨的竞争中立政策体系。一是确定适用范围。竞争中立应当仅适用于从事“商业活动”的国有企业,而不适用履行公共职能或从事公益性活动的国有企业。二是建立投诉机制。受到不平等待遇的企业可以对享有不合理竞争优势的企业提出违反竞争中立政策的指控。投诉对象既可以是国有企业,也可以是相关公共部门;投诉主体既可以是私营企业,也可以是与投诉对象存在竞争关系的其他国有企业。三是确定实施机构。作为维持和发展竞争性市场机制所采取的公共措施,竞争政策本身即具有竞争中立的内涵。建议将竞争中立相关事宜及相关的投诉监督机制赋予反垄断委员会来实施,不仅能发挥其协调竞争执法机关和各政府管制机关之间的关系,还能有力推动国有企业与私营企业之间展开公平竞争。四是健全配套机制。竞争中立的有效实施需要相关配套制度的支持,包括竞争政策的透明度、行业立法与产业政策的竞争性审查等直接相关的制度,以及促进和影响竞争中立政策制定实施的国有资产和国有企业监管等间接相关的制度。

探索国有企业的竞争中立实施路径。学者认为,一方面,当前重点仍然是进一步推进国有企业的公司化和市场化改革。通过分类监管,在竞争性领域实现国有企业与私营企业的公平竞争,逐步建立竞争中立的配套措施,确保国有企业在竞争性领域的不当竞争受到制度约束。另一方面,可以借助国内自贸区的试验,探索国有企业的竞争中立。目前,上海自贸区已经出台的有关经营者集中反垄断审查、反价格垄断、反垄断协议等相关规定,在此基础上,可以对自贸区内的国有企业实施分类管理,制定国有企业的权力清单,提高国有企业的透明度,开展竞争合规机制尝试等。

依据全球价值链理论,寻求全球竞争的实质公平。学者提出,竞争中立政策应该与一个国家的发展阶段和法治背景相符合。竞争中立作为国内的改革措施和国际约束规则有所不同的。我国作为发展中国家,也应当享有符合自身发展阶段需求的豁免因素。在参与自贸协定谈判时,应当提出符合自身情况的竞争中立主张。例如,可以在国际谈判中坚持狭义的国有企业概念,坚持只有政府享有控制权的国有企业才应当受到相关规定的约束,以减少国内企业受冲击的范围。同时,尽快通过分类管理确定非竞争性国有企业和竞争性国有企业的范围,以保障履行公共职能或从事公益性活动的非竞争性国有企业不会受到竞争中立的冲击。

 

(综合整理自《法学》《国际问题研究》《国际商务研究》《竞争政策研究》《WTO与国际经贸治理》《华东政法大学学报》等资料)


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责任编辑:周晓萍、蒋磊

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