理论动态2015年第19期(总第128期)

  编者按:“十三五”时期是全面建成小康社会、实现我们党确定的“两个一百年”奋斗目标的第一个百年奋斗目标的决胜阶段。制定和实施好“十三五”规划建议,阐明党和国家战略意图,明确发展的指导思想、基本原则、目标要求、基本理念、重大举措,描绘好未来5年国家发展蓝图,事关全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党战略布局的协调推进,事关我国经济社会持续健康发展,事关社会主义现代化建设大局。本期动态围绕政府规划,摘编前沿理论观点,供参阅。

 

 

 

 

 

 

政府规划理论

经济学理论认为,政府和市场是共生互补的。在经济发展初级阶段,为了避免市场经济盲目性造成的经济发展无序、增长低迷等问题,需要通过政府规划提供“经济大推动”(Big Push)。政府通过信息交换收集,编制经济社会发展规划,将宏观整体和微观个体的经济计划相连接,降低经济运行中不同部门的计划差异,减少经济不确定性,提升资源利用率。

政府规划的本质,是在维持政府与市场关系平衡的基础上,更好发挥政府的作用。政府与市场作为社会的两种基本制度安排,二者间不是谁取代谁的问题,而是有机配合、协调平衡的问题。市场是推动社会创新发展的真正主体,只有充分让市场自由发挥作用,社会发展才能得到充足动力。为了不抑制社会创新,法律对市场实行“负面清单管理”,对于市场中的个体,法无禁止即可为;而对于被社会赋予了相对集中公共权力的政府,法律则实行“正面清单管理”,要求法有规定必须为、法无明文规定不可为。只有这样,才能最大程度地调动市场的积极性,激发市场潜在活力,推动经济社会健康有序发展。

市场经济中的政府不应对企业和市场的自由创新活动指手画脚,这不仅是因为从产权的角度看,非政府机构与个人不属于政府,有其法定独立性,更在于政府不知道他们将要做什么、创新什么,无法予以规定。政府应当通过制定发展规划,与社会各界进行信息交换沟通,对经济社会发展达成共识,并向社会公布“作为”的时间表。总体上讲,在市场对资源配置起决定性作用的条件下,政府制定发展规划,应着重于研判未来趋势,提出发展愿景,规划政府任务,努力履职到位。

政府规划的中国经验

从实践看,由于国情不同、体制各异,各国对经济社会发展的中长期规划能力及执行效果相差甚远。部分西方国家由于政治经济体制等原因,为了避免执政者承担“失信”的不利后果,一般只会制定“即期发展战略愿景”,如总统咨文、发展白皮书等。但即使是短期愿景,也经常遭遇大部分未能实现的尴尬局面。少数发达市场经济主体,如日本、法国、韩国等,曾通过中长期规划指导本国经济发展,但效果也不尽如人意。

1953年,我国制定了第一份政府规划——“一五”计划,2015年,“十二五”规划收官。60年间,特别是改革开放以来,随着中国的经济体制逐步由计划经济向市场经济转型,中国并没有在经济体制转轨过程中抛弃政府规划,而是通过重塑规划体制,探索出了一条中国特色的政府规划道路。

从1981年“六五”计划至2011年“十二五”规划中的各类目标构成来看,一类是经济指标,包括经济增长和经济结构,另一类是非经济指标,包括教育科技、资源环境和人民生活。“六五”计划经济类指标比例高达60.6%,且均属于指令性计划指标,这是典型的经济计划。随着经济改革深入推进,五年计划中经济类指标比例不断下降,尤其是被视为第一个社会主义市场经济条件下五年计划的“九五”计划,经济类指标比例下降到47%,且大部分已不再是指令性指标,而是预期性指标。到了“十二五”规划,经济类指标比例已降至12.5%,非经济指标比例高达87.5%,其中,教育科技指标占16.7%,资源环境指标占33.3%,人民生活指标占37.5%。

计划经济体制转向市场经济体制的过程中,我国政府规划本身也发生了转型,主要表现为从经济计划为主转向全面发展规划,从经济指标为主转向公共服务指标为主,从微观领域转向宏观领域,从市场排斥型转向市场友好型。从“六五”计划到“十二五”规划,政府规划不再像计划经济时代那样安排投资、实物生产,已经成为推动节能减排、社会保障、为宏观经济发展提供框架的公共事务治理的计划,完成了从经济计划向公共事务治理规划的根本转变。

政府规划和市场自由发展犹如左手和右手,二者有不同作用和机制,缺一不可。政府规划更多提供公共产品,旨在促进社会整体和谐、宏观经济健康稳定发展;市场自由更多提供私人产品,旨在促进微观经济繁荣、满足个体消费需求。作为连接政府与市场的桥梁,政府规划应当树立对市场友好、为市场服务的价值理念;市场需要政府规划进行适度调节,避免自由过度,出现秩序混乱。二者相辅相成、相互补充,共同推动经济社会和谐稳定发展。

对“十三五”重点领域规划的几点建议

按照国家“十三五”规划工作安排,将首次研究编制市场监管现代化专项规划,这对深化经济社会改革,完善市场监管理念和监管体制具有重大意义。综合相关研究成果,专家建议“十三五”市场监管现代化专项规划的编制应统筹考虑以下方面。

一、注重促进自主创新,营造良好创新环境

经济增长是经济体中技术和产业不断创新的结果。研究显示,每10000个商业创意会产生1000家企业,其中100家会得到风险投资,20家可以上市,2家最终会成为市场领先者。对于发展中国家,创新可以依靠引进和模仿来实现,但随着经济增长,各国技术、产业差距不断缩小,“技术溢出”优势逐渐消失,发展中国家终究会走上自主创新道路。“十三五”规划应做好准备,迎接创新方式转变时代的到来。一是着力营造宽松的市场环境。创新是市场的自发活动,政府自身不能创新。政府应当信任市场,给市场预留充足的创造空间,营造宽松有序的市场环境,激发市场的创新潜能。同时,当既有政策与创新发展不相协同时,应尊重市场创新,做好以往政府政策的评估改进。二是促进传统产业和新兴产业协同创新。即使在世界先进国家,传统产业产值占GDP 的90%以上,新兴产业不到10%。传统产业发展基础坚实,创新投入产出比普遍较高,应着重推动;新兴产业发展将引领技术潮流,是国家竞争力的核心方面,应大力扶持。三是发挥知识产权制度作用。知识产权一端连着创新,一端连着市场,是科技成果向现实生产力转化的桥梁和纽带。政府要在加强知识产权保护和管理的同时,逐步简化申请手续、缩短办理时限,探索知识产权申请便利化,撬动全社会的创新、创造热情。

二、注重竞争政策与产业政策协调配合,增强政策合力

增强各项政策合力,避免相互掣肘,是制定政府规划的重要要求。竞争政策与产业政策并非绝对矛盾,二者间应当平衡共生、协调配合。政府规划应对二者统筹考虑。一方面,要通过实施产业政策促进竞争政策发挥作用。实施产业政策,可以有效纠正市场机制固有缺陷。在市场经济体制不完善、竞争秩序不规范,特别是资源类产品价格改革不到位的情况下,无序竞争的消极后果尤为严重。需要在完善竞争政策和规范市场秩序的同时,充分发挥产业政策的重要作用,通过完善市场准入条件、科学研究制定准入负面清单,对产能过剩、矿产资源开采加工等资源消耗型行业设定准入高门槛。另一方面,要更加依靠竞争政策实施产业政策。在市场经济条件下,市场在资源配置中起决定性作用。这要求通过充分发挥市场机制作用,增强经济发展活力和企业自主创新能力。越是国家产业政策鼓励发展的产业和领域,就越需要引入竞争机制,推动产业结构优化升级。要完善法律手段、经济手段和必要的行政手段,为各类所有制企业平等竞争创造良好的市场环境和竞争秩序。特别在经济下行压力较大时,应当坚守市场竞争底线,不放弃并更加重视发挥竞争政策作用,通过完善竞争政策框架和产业政策公平性、竞争性审查机制,营造公平、开放、透明的市场发展环境。

    三、推动网络经济创新发展,构建互联网治理体系

互联网正在对中国乃至世界经济创新发展产生深刻影响,大力助推互联网经济必将释放更多发展红利。一是运用互联网促进产业转型升级。推动互联网向传统产业渗透,形成大众研发、网络化协同制造、虚拟企业等新型业务模式,加速实现从“中国制造”到“中国创造”的转变。科学引导、精心培育一批代表未来发展方向、具有较高技术含量的绿色新兴服务业态,形成经济发展的新增长点,推动经济发展方式创新,倒逼产业转型升级。二是运用互联网造就更多就业机会。应科学预判、正确审视互联网新型发展模式对传统就业模式的短期冲击,加大政府各部门联动,扶持互联网小微企业发展,引导就业观念转变。同时,应加大互联网就业技术培训,促进就业人员与就业岗位要求更相匹配。三是逐步建立互联网共治体系。新兴产业健康发展需要正确引导和强有力的监督管理。特别是网络空间具有虚拟性,但运用网络空间的主体是现实的。应加大立法立规,进一步明确各方权利义务,让互联网在法治轨道上健康运行,共同维护良好的网络市场秩序。要加强网络市场监管,发挥好政府、市场主体、交易平台的监管、自律作用,形成共治合力。同时,要加强网络伦理、网络文明建设,发挥道德教化引导作用,用人类文明优秀成果滋养网络空间、修复网络生态。

 

 

 

(摘编自樊纲《“五年规划”该规划什么,不该规划什么》、胡鞍钢《“十三五”大战略》等文章著作)

 


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责任编辑:蒋磊 周晓萍

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