理论动态2015年第18期(总第127期)

  编者按:党的十八届四中全会明确提出引入第三方评估机制,积极推进决策科学化、民主化,重视发挥智库作用。李克强总理多次在国务院常务会议上提到第三方评估,要求强化对政策落实情况的督查考核。近一年多来,在贯彻落实全面深化改革进程中,从国务院到各个部委、地方政府,都开始大规模地引入第三方评估。如何正确认识第三方评估的重要性和必要性,分析第三方评估实践中面临的问题,完善政府评估指标体系,更好推动第三方评估的运用,现摘编相关理论观点,供参考。

 

 

 

第三方评估的概念和作用

第三方评估是当代政府公共管理的重要内容和方法,主要是由独立于政府外的社会组织或专业机构对政府绩效实施的外部评价。第三方由于与政府不具有隶属关系和利益关系,也被称为“独立第三方”,主体既包括研究机构、专业评估组织,也包括中介组织、舆论界、社会组织和公众。第三方评估具有独立性、专业性、权威性三个内涵特性,独立性是保证评估结果公正的起点,专业性和权威性则是保证评估结果公正的基础。作为多元化评估主体中外部评估中的一种重要形式,第三方评估能够真实听到“外面的声音”,看到“自己的问题”,是政府内部评估的有益补充。

第三方评估起源于20世纪20年代的欧美发达国家。70年代末、80年代初,欧美发达国家掀起了以政府绩效评估为主要特点的政府改革浪潮,第三方评估的作用更加得到重视。如今,第三方评估已经成为发达国家广泛采用的政策评估模式。美国布鲁金斯学会、兰德公司等一批民间智库成为第三方评估领域中的活跃力量。第三方评估对提高政府绩效的显著作用主要体现在三方面:

首先,有利于提升政府的公信力,树立政府威信,打造更加开放、透明、高效的政府形象。第三方评估中,评估主体在设计评估指标时,可以凭借专业能力整合民意,而不必受制于被评估者的意见,从而使评估结果更接近公众的主观感受。学界普遍认为,第三方评估作为一种必要而有效的外部制衡机制,弥补了传统政府自我评估的缺陷,不仅显著提高了政府绩效评估结果的客观性和公正性,还在改善政府形象、增强政府能力、促进服务型政府建设等方面发挥了不可替代的作用。

其次,有利于提高政策制定的科学性。当前,公共政策议题越来越广泛,包括经济、社会、环境、文化等方方面面。同时,制订公共政策需要考虑的因素也更加复杂多样。因此,制订正确的公共政策,不能仅凭决策者的主观判断,还要通过专业机构的深入研究和系统评估,提高公共政策的科学性。政府有必要借助第三方专业机构的研究力量,拓展视野,再结合有关理论,发现新的问题、提供新的思路。

最后,有利于促使行政机构有效落实公共政策。很多情况下,政策实施不能达到预期目标,不是政策本身的问题,而是政策不能很好地得到执行。公共政策是由行政机构来执行的,但行政机构往往拥有相当大的自由裁量权,可能会对政策进行选择性执行。由于第三方评估机构相对独立,在暴露和反映问题时受到的干扰少,能够更加客观地对政策执行是否到位、是否取得实效进行评判,找出存在问题。因此,在公共政策实施过程中,引入独立第三方,对政策执行效果进行评估,将有助于消除政策选择性执行的弊端,确保公共政策得到有效落实。

我国第三方评估实践中面临的困难

改革开放之后,随着公共政策领域的研究深入,第三方评估的概念也被引入我国。进入21世纪后,各级政府在第三方评估发挥作用方面的探索显著加快。除了政府体系内的研究机构外,一批民间专业研究机构、非营利组织、高校院所也参与进来,在政策评估当中发挥重要作用。

但是,评估实践中也面临着许多实质性困难,对评估活动构成一定制约。

第三方评估缺乏制度规范。制度保障是第三方有效参与政府绩效评估的基石,是第三方评估有序、规范运作的必要条件。第三方评估主体及其地位、权利义务、评估流程、评估规则、激励措施等都需要法律法规予以明确界定,需要强有力的制度提供通畅、开放、有效的评估环境。美国政府在1993年推出了《政府绩效与结果法》以及《以绩效为基础的典范法》,使第三方机构主体地位在法律上得到了明确和保障。而我国有关第三方评估的立法尚处于空白,缺乏有序的法律规范和有效的制度保障,其运作程序随意性较大,在全国范围内尚未形成一种常态化范式。

评估导向的合法性问题。政府绩效第三方评估的目的之一在于引发社会关注、产生社会影响,向政府传导社会期待,敦促政府改善绩效。第三方评估在选取指标之前必须明确导向,才能使评估工作起到积极正面的作用。在评价政府的工作时,对同一问题不同方法的评估可能会出现方向相悖的导向。如在评价政府行政诉讼中的败诉率时,更高的败诉率究竟是反映了其法治水平较低,还是体现了其对法院独立审判权的尊重,评估者的态度将引导公众的认识。因此,在评估前就需要确定评估者的态度,也即确认评估者的合法性。

数据获取的难度制约了评估质量。只有掌握充分的政府绩效信息,第三方才能实现合理、客观、公正的评估。虽然我国2008年就已经实施了政府信息公开条例,政府信息公开管理体制、信息发布协调机制、信息公开工作、保密审查、监督保障等问题都得到了明确的规范,但现实中政府信息并未完全实现严格依法有序的公开。一些涉及政府内部利益的重要敏感信息,政府不会主动、全面地提供给第三方主体,常常以保密、隐私等为由拒绝第三方主体获取信息。在缺乏政府绩效信息的情况下,第三方评估难以有效开展,其科学性、公正性会大打折扣。有学者指出,在政府绩效评估中,“那些十分重要而尚欠缺的资料和数据的指标,可以通过建立新的数据采集或供给渠道获得”。但对于外部的第三方而言,做到这一点绝非易事。第三方机构只能凭借公开出版物和网络公开信息进行搜集,数据的完整性不理想,导致在评估中不得不放弃一些指标,影响评估质量。

第三方评估主体间缺乏高效的合作协调机制。第三方评估难以取得实效,不仅有来自政府部门的压力,也有来自第三方评估主体自身缺陷方面的原因。政府绩效评估是一项巨大的工程,需要大量信息的收集整理,评估指标的科学设计,高端的数据统计分析,精细的论证评估,这些都对第三方评估主体提出了很高的能力要求。但在现实工作中,第三方评估力量分散在学校、科研机构、非政府组织甚至民间团体中,专业人才队伍体系不完善,第三方评估主体间缺乏有效的协调合作机制。就单个评估机构而言,由于力量薄弱,无力排除一些干扰,容易向政府部门妥协,在评估中难以坚持第三方评估的独立性原则,从而影响评估的客观性、科学性与公正性。

实现第三方评估发展的途径

专家提出,解决上述问题,还是要从制度上下功夫,不断深化改革,需要政府和第三方机构的共同努力。一方面,政府需要对第三方评估有正确的认识,充分了解第三方评估的特点,制定开展第三方评估的有关规范,为评估提供必要的信息支持,创造必要的工作环境。另一方面,第三方评估机构也需要树立牢固的专业道德意识,本着客观和科学的态度开展工作,不断提升研究水平,采用新的技术手段,创新研究的方法。

一是加强完善第三方评估的制度保障体系。要界定政府绩效评估第三方主体的权利与义务。通过完善相应的法律法规,明确第三方评估的地位,细化评估主体的准入条件与资质,规范参与形式、参与程序。同时,赋予第三方主体调查并获取政府绩效信息的权利,在法律层面确立第三方评估的合法性地位,确保第三方评估过程与结果的客观公正。此外,也要赋予第三方主体的监督权利,为其提供有效的监督与维权渠道。

二是深化推进政府绩效信息公开。要加强政府信息公开工作的实施与监督。一方面积极扩大信息公开的内容,在法律框架内,不仅推进绩效信息的公开,还要将政务信息全面公开,最终将涉及公共利益的公共信息全面公之于众。另一方面,也要注意拓宽信息公开渠道,借助政府官方网站、新闻媒体、官方微博、微信等公开信息。此外,对政府信息公开实施强有力的监督,督促政府进一步加强信息公开。

三是政策保障第三方评估力量的发展。政府给予登记、税收等政策优惠,培育更多专业化自主经营、自我发展的第三方评估机构,为评估机构的生存和发展创造良好的社会环境。通过构建第三方主体间的对话沟通渠道,促进彼此间的互动,建立合作协调关系。在此基础上,整合分散的力量,提升第三方评估的科学化水平,从而助推政府绩效水平。

四是开创适应中国国情的有效评估方法。要在已有的评估方法基础上,结合国内外的最新案例,不断挖掘适应国情的应用规则。当前,特别需要构建与深化改革相适应的第三方评估方法体系,能够体现深化改革方向的绩效评价指标体系,适应政府职能与信息管理水平的创新评估技术体系。对于行政执行效果的评估还需要关注多元信息,推动互联网技术的应用。

五是建立健全第三方评估的反馈落实机制。一方面,通过第三方评估机构的现状讨论及存在问题分析、提出改进措施、解决办法及发展建议、实施二次评估制度等,确保评估结果改进政府行政绩效、提高政府能力和获得公民满意与支持,形成政策、落实、评估、反馈、优化的长效机制。另一方面,要将评估结果与评估对象的财政预算、人事安排、组织建设和行政问责相结合,建立完善的奖惩激励机制,促进评估结果的运用落实。

 

(综合整理自人民论坛、新华网、《中国行政管理》《新经济导刊》《学习论坛》《中国政法大学学报》《中共福建省委党校学报》等资料)

 

                           

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责任编辑:周晓萍、蒋磊

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