理论动态2015年第16期(总第125期)

  编者按:当前我国经济仍然面临诸多问题,需要在深化改革中逐步解决。市场准入制度作为政府管理经济的一项基础性制度,正是破冰口之一。采取合理的市场准入负面清单管理模式,能够大幅降低投资、创业的门槛,充分激发各类市场主体的潜力与活力。近期,国务院发布文件,要求自2018年起实行全国统一的市场准入负面清单。许多专家学者对市场准入改革和负面清单管理模式的理论基础进行了分析解读,现将主要观点整理摘编如下,供参阅。

 

 

 

 

 

市场准入制度需要改革创新

我国市场准入制度主要特征。经过多年改革,我国市场准入制度逐步走向更加开放、透明、公平,同时也仍受到计划经济体制影响,具有几方面特征:形成对一般主体、特殊主体和涉外主体三大类别主体的管理格局,一般主体采取备案或简单审批手续形式,特殊主体需要额外取得政府行政许可,多采取审批、核准形式;形成中国特色与国际经验结合的方式,延续传统市场管理体制对国有企业、集体企业和民营企业适用不同法律法规,同时在国际融合中逐步扩大开放、弱化国企特殊待遇,使得市场主体更加多元化和多样化;形成了“重准入轻监管”弊端,对进入环节要求较高,便捷性和透明度不足,对事后监管不到位。

市场准入制度是政府规制市场重要措施。市场准入是政府对市场主体进入市场所制订的一种规则,包括市场主体资格的实体条件和取得主体资格的程序条件。市场准入制度是一国政府与市场关系的集中体现,其科学性与合理性反映了市场经济成熟程度,直接关系着一个国家经济发展的活力。市场准入制度存在的理论依据,是政府为避免或减少“市场失灵”导致不正当竞争、损害公共利益、扰乱国民经济等风险,需要通过外部手段对市场活动进行干预,同时合理限制和规范政府公权力,保持政府干预的适度。也就是说,市场准入制度一方面要弥补市场不足,另一方面要规范政府权力。

改革市场准入具有重要现实意义。当前我国经济面临比较大的下行压力,但经济增长仍有巨大的空间。更进一步说,我国经济增长不缺资本、不缺市场、不缺企业,但缺有效的投资机会,而有效的投资机会却被名目繁多的市场准入条件所限制,大量社会资本可望而不可及,一方面制约了有效供给,另一方面又带来了其他领域的过度竞争。比如,我国城乡居民服务需求快速增长,但由于一些服务领域的准入限制,相当多的社会资本难以进入,使得一些服务供给短缺。由此可见,放开市场准入是打破市场垄断、推进公平竞争最为核心的问题之一。

 

市场准入制度改革方向和特征

市场准入制度改革方向。建立负面清单管理模式,是解决现阶段我国市场准入制度核心问题的重要手段,具体包括:解决准入门槛过高问题。清除部分领域不当准入限制,制定统一市场准入条件、整体降低准入门槛。特别是在电信、石油、电力、铁路等领域,减少或消除民营企业进入所面临的诸多限制,彻底打破“弹簧门”、“玻璃门”,鼓励充分竞争。解决竞争公平性不足问题。一些地方政府为保护本地企业利益,制定了有利于本地企业的技术、卫生、检验检疫标准,对外地企业和产品设置多重检验、超严执法等进入壁垒。实行全国统一的市场准入负面清单管理模式有利于彻底打破市场分割和地方保护,实现公平竞争。解决准入程序复杂问题。以正面清单为主的管理方式给予不同部门或各级政府的自由裁量权过大,管理主体过多,审批内容繁杂且交叉重叠。通过实行清晰、统一的负面清单管理模式,有利于收拢权力,减少管理主体,规范准入流程,进而降低准入程序的复杂程度。解决市场运行透明度低问题。由于准入管理不透明,一些经营领域在招标、采购、项目审批等环节的潜规则和寻租现象时有发生,破坏良好市场秩序。以负面清单的形式将市场准入要求向全社会公开,使市场主体能够清晰地了解准入标准和管理机关,从而有效增强市场运行的透明度。

实现市场准入管理统一性。我国将负面清单管理理念和模式推广到境内投资管理,是处理政府和市场关系的大胆尝试和创新,也符合我国实行统一市场准入管理制度的改革方向。国家行政学院教授汪玉凯认为,全面实施市场准入负面清单管理模式,对企业来说,意味着不分性质、大小,“法无禁止皆可为”;对于政府来说,则是“法无授权不可为”。一方面,市场准入负面清单由国务院统一制定发布,实现了全国范围内的统一。在统一准入标准下,国内要素的有序自由流动将得以实现。各地如有例外调整,均需单独提出建议,报经国务院批准后方可实施。另一方面,市场准入负面清单同时适用于境内外市场主体,实现了内外资市场准入的统一。通过清单公示和制度设计,既做到了对境内外投资主体市场准入“一视同仁”,又对可能涉及国家安全等方面采取特别管理措施加以规制。

 

市场准入制度改革助推经济发展

不同的国家由于所处的发展阶段、经历的发展过程和面临的发展需求不同而建立起不同的市场准入制度。现阶段我国面临的内外发展压力,要求进一步推进市场准入制度改革,通过释放新的市场活力。

有利于降低市场主体风险。人民大学王利明教授认为,负面清单管理减少市场主体风险,主要体现为几个方面:减少新业态市场主体准入风险,避免新兴市场主体因不能进入或过度监管而承受投资、创业失效的不确定性,通过法律形式鼓励市场主体涌现,促进新兴产业蓬勃发展;减少市场主体创新风险,负面清单管理模式有利于在政府职权和市场活动之间划清界限,克服正面清单管理制度对创新程度、创新时机的约束,将“空白区域”的行为自由和经营自由交给市场主体;减少市场主体经营不确定性风险,负面清单要求政府不得在清单事项之外设定强制性规范,有利于提高市场主体交易的可预期性,降低市场主体行为风险,保障交易安全,提升资源配置效率。

有利于建设全国统一大市场。改革开放30多年来,我国市场经济建设取得了重大进展,但统一的大市场还没有完全形成。改革开放初期,为了赋予地方更多的发展积极性,我国在不少政策领域都采取了因地制宜的办法。不过,一些政策逐渐被扭曲为地方保护,反而造成局部区域、行业存在人为的市场分割,给市场经济的发展设置了诸多壁垒,导致资源和资本准入不统一。推进市场准入制度改革,使全国市场准入有了统一标准,可以避免各地区、各部门和各行各业搞差别化、区域化、弹性化的市场准入规则,通过管理权限统一化,避免改革效果打折扣,促进统一市场的加速形成。

有利于提供经济增长新动力。全国政协委员、经济学家张连起表示,实行市场准入负面清单,是市场准入的一把“金钥匙”,将政府的简政放权、放管结合和优化服务改革引向纵深,激发“双创”新动能,拓展“双创”新空间。传统管理制度下,市场准入分为鼓励、限制和禁入三类,三类以外事项管理规则不清,不仅影响了行政效率,还为权力寻租提供了滋生土壤。统一市场准入制度下,通过负面清单列明限制、禁止事项,为社会资本创造更多的机会和空间,释放巨大投资潜力,有助于通过大众创业、万众创新为我国经济前行注入新动力,成为经济新引擎。同时,不再单独列出市场准入鼓励类事项,取消了区别性引导政策,维护了各类市场主体待遇公平,更加有效地发挥市场机制作用,促进自由、公平、有序竞争。

市场准入制度改革思路与路径

稳步推进负面清单完善和实施。全国性负面清单事项限定在涉及国家安全、全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等领域的市场进入行为。要按照使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的原则,全面梳理、清理市场准入相关规定,使市场准入制度更加符合当前经济社会发展的需要,更加契合市场主体发展的需求。要做好负面清单与现在的行政审批事项清单、产业结构调整指导目录、政府核准投资项目目录等文件的衔接,防止出现冲突。要认真做好四个自贸区和所在省份负面清单试点情况的分析总结,形成可复制、可推广的制度性经验,构成完整的市场准入管理体系。

对于负面清单列明的事项,也要营造更加宽松、便利和法治化的准入环境,分类改革准入管理方式,逐步取消那些市场能够有效调节、行业能够有效自律的事项办证审批,允许企业取得营业执照后直接开展经营;将部分审批改为备案;对暂时不能取消的审批、通过事中事后监管能够纠正行为、控制后果的事项,企业在提交材料并承诺符合政府告知的准入条件后,即可获得许可;对仍需审批的事项,重点推进流程标准化和网上公开办理。

政府部门转变思维提升效能。负面清单管理模式有效压缩政府权力自由裁量空间,是我国建立现代治理体系的重要内容,市场准入管理更多受到法律规范的调整,而不是行政权力的规定。政府部门要切实转变传统“重审批”的管理思维,树立法治意识,严格依法办事,既要把好“禁止、限制”准入关,又要做好“鼓励、开放”的工作,形成制度化、规范化、程序化的市场准入负面清单管理模式。同时,“宽进”以后政府部门将承担更重的市场秩序维护责任,要积极适应这一转变,坚守市场化改革防线,研究进一步转变政府职能和提升政府效能,探索通过队伍建设、机构调整、行政资源分配等提升市场监管水平和效能,将改革释放的行政资源、管理重心转到加强事中事后监管上来。

完善与负面清单相匹配的事中事后监管机制。要把市场准入负面清单管理模式落到实处,不仅要放到位,还要管到位。市场准入负面清单管理模式意味着市场监管不再简单依靠资格审查审批来前置式控制风险,而是要在不断完善监管法治体系的基础上,通过动态的、全流程的监督管理,在市场运行过程中不断发现和剔除风险,尽早介入调节,控制危害扩大。要广泛运用大数据等全新技术手段,实现实时、全过程管理,在负面清单框架下,摆脱传统监管和公共服务原有的条条框框,通过政府购买服务等新机制支撑政府监管工作。要加大力度整合各类监管力量,下沉执法重心,创新监管方式,深化登记注册、行政审批、行业主管相互衔接,建立权责清晰、监管有力的综合监管机制,强化诚信自律和社会监督,进一步促进创业创新,更好地服务社会和人民群众。

 (综合整理自《光明日报》《改革》《经济日报》《求是》《中国法学》《法学评论》等)


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责任编辑:胡湛

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