理论动态2014年第3期(总第92期)

  编者按:随着城镇化在中国改革发展中的重要性日益凸显,农业转移人口如何顺利融入城市,已成城镇化建设的关键之一。日前召开的中央城镇化工作会议提出,要以人为本,推进以人为核心的城镇化,提高城镇人口素质和居民生活质量。把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。在此,我们编选相关文章,对中国城镇化进程中加快推动农业转移人口市民化有关问题进行梳理,供参考。

城市化的一般规律

  城市化就是城市不断发展完善、乡村人口不断向城市人口转变、由乡村型社会不断向城市型社会转变的历史过程。著名的发展经济学家、诺贝尔经济学奖获得者刘易斯在20世纪50年代中期提出了第一个人口流动模型。刘易斯认为,发展中国家普遍存在着“二元经济结构”。即一个是用现代方法进行生产,生产效率高,工资收入高的现代工业部门;一个是用传统方法进行生产,效率低,收入低的传统农业部门。随着资本的不断投入,工业部门生产规模会进一步扩大,从而吸收更多的农村剩余劳动力,这一发展态势持续到把农村剩余劳动力全部转移到工业部门为止。

  “二元经济结构”模型理论概括了城市化发展的一般规律,世界主要国家的城市化进程基本上是循着这一模型发展的。如英国,大工业的崛起对农业生产部门和工场手工业造成巨大的挤压效应,使劳动力在农业领域投入的边际效益日渐低下。机器的普遍使用和工业生产规模的不断扩大,要求包括劳动力在内的各种生产要素相对集中,由此造成了农村剩余劳动力向城市工业部门的流动。人群的集聚同时也带动了商业和服务业的繁荣,创造了更多的就业机会。也就是说,工业化程度越高,农村剩余劳动力转移的数量越多,城市的规模就越大。当城市人口比重超过50%时,被认为是一个国家进入城市化的重要标志。

农民工市民化:中国城镇化道路的必然选择

  城镇化是一个具有中国特色的概念,由于国际上许多国家没有小城镇,也就不曾有城镇化之说。中国是一个农业人口众多,经济尚不发达的发展中国家,二元经济结构特征十分明显,走城镇化发展道路是中国破解经济二元结构的必经之路。2001年,诺贝尔经济学奖获得者约瑟夫·斯蒂格利茨曾经指出,“21世纪对世界影响最大的两件事:一是美国高科技产业,二是中国的城市化”。而中国城市化的核心与焦点问题是农民工的城市化、市民化问题。数据显示,2012年,我国农民工总量达到2.63亿人,其中外出农民工1.63亿人。推进农民工市民化,成为中国新型城镇化道路的必然选择。

  推进农民工市民化有利于扩大消费。农村劳动力的“候鸟型”转移模式使农民工及其家属在城市没有归属感,不少人除维持最基本的生活消费外,基本没有其他消费,消费模式单一,消费水平低下。如果农民工能在城镇定居落户,解除就业、养老、医疗、教育、住房等后顾之忧,那么,他们不仅更有消费意愿,而且消费模式也会逐渐向城镇居民靠拢。

  推进农民工市民化有利于拉动投资。从非生产性投资看,农民工进城落户后,将在子女教育、医疗卫生等方面衍生出大量公共服务需求,带动学校、医院等公共服务基础设施投资快速增长。同时,对城镇住房尤其廉租房的需求将显著增加。从生产性投资看,城镇化过程中发达地区和大城市的产业将逐渐向中小城市扩散和转移,带动中小城市交通、通信等基础设施建设加快发展,企业新建和扩建厂房等固定资产投资也将大幅增加。这类投资有利于减轻大城市的承载压力,推动形成合理的产业分工布局,促进区域协调发展。

  推进农民工市民化有利于缩小城乡收入差距。目前,由于以社会化生产为主要特点的城市经济和以小生产为主要特点的农村经济并存的城乡经济结构尚未破除,农民工不能与城镇职工平等享受劳动权益保护和公共服务,其工资增长和地位提升还面临制度性障碍。解决这个问题必须依靠真正的城镇化,使农民工享有与城镇职工同等的工资待遇、劳动权益,依靠职业、社会地位的改变带动收入增长。

  推进农民工市民化有利于倒逼产业升级转型。一方面,中小城市和小城镇快速发展会创造大量就业岗位,逐渐改变劳动力买方市场格局,形成劳动力供求均衡甚至卖方市场格局,推动劳动力价格上升。另一方面,农民工转变为市民后,企业将承担部分城镇化成本。用工成本提高必然迫使企业加快转型升级步伐,提高产品的科技含量,向附加值较高的产业和生产环节转移。

  推进农民工市民化有利于推动农业农村发展。在中国部分地区,随着农户非农活动增多,农地利用呈现粗放经营的趋势,耕地利用水平不断降低。因此,推进农民工市民化,并建立完善的农村土地流转市场和承包经营权退出机制,耕地资源就可以向专业农户集中,从而改变农地经营细碎化的状况,提高农业的土地利用率和劳动生产率,有助于集约利用公共基础设施,推进城乡公共服务均等化。

  推进农民工市民化有利于促进社会融合。国家统计局的数据显示,目前,1980年以后出生的新生代农民工占全部农民工的比重达到61%左右。与上一代农民工相比,新生代农民工在外出动因、心理定位、身份认同、发展取向、职业选择等方面都发生了根本性的变化,从亦工亦农向全职非农转变,从城乡流动向融入城市转变,从谋求生存向追求平等转变。顺应这种新形势,只有加快推进农民工市民化,才能促进城市社会融合,避免造成新的社会断裂。

农民工市民化的主要障碍

  一是作为城镇居民的权利缺失。农民工虽然在城镇居住半年以上就被统计为城镇人口,但在现行户籍制度以及与其相挂钩的一系列制度安排下,他们基本上享受不到参政权、社会保障权、子女受教育权等诸多市民权利,使得农民工对所居住的城市没有归属感。城市拥有了农民工带来的繁荣,却不必为他们的基本权利保障支付成本。

  二是作为劳动者的权利缺失。在劳动力供大于求的态势下,企业经营者形成了利用事实劳动关系实现劳动力成本最小化的行为模式,大部分农民工没有与雇主建立稳定的劳动关系。因此,农民工在劳动报酬、安全卫生保护、休息、社会保险和福利、技能培训、劳动争议等方面都处于不平等境地,难以维护其正当权利。

  三是土地财产权利的缺失。由于在现行土地制度之下,农民不能自由处置其名下的宅基地、承包地,离开农村到城市落户,这意味着一大块利益的损失,越是经济发展水平高的地方,利益损失就越大,这使得许多农民工对落户城市敬而远之。

加快农民工市民化的改革路径

  以降槛、渐进为原则,分步推进农村转移人口在城市落户。对各地大中小城市已经承载的农民工,不应以承载能力为由拒绝“落户”改革,对未来预期的增量进城农民工数量,要尽快出台城镇化规划,合理引导流向;优先放开中小城市和小城镇落户限制,可根据自愿原则,以较低门槛获得当地城镇户籍;在严格控制的基础上,逐步放宽大城市和特大城市落户条件,探索推进逐步接纳农民工落户的多种制度措施;确保迁移落户人口与城市居民享受同等待遇,解决进城农民的后顾之忧。

  完善推进城镇化统筹机制,合理分担农民工市民化成本。完善推进城镇化的全国统筹协调机制,建立协调机构,加强统筹协调与政策指导,制定和实施国家城镇化战略与规划、体制改革方案;加强区域协调,引导城镇外来常住人口就地市民化,加强地区之间人口迁出与迁入的联动管理和统筹协调;合理分担农民工市民化成本。加大国家和省级政府投入,形成以市为主,中央、省、市分担的格局;逐步完善农业转移人口基本公共服务,提高常住人口的均等化服务水平,健全农民工平等享受城市公共服务的制度体系,逐步建立农民工的城市社会保障体系,最终形成城乡一体的社会保障体系。

  推进农村土地制度改革,建立适应人口城镇化的土地流转机制和农村内生发展机制。完善农村土地确权工作,赋予农村土地更多的物权;建立迁移落户农民工农村土地退出机制;逐步建立城乡统一的建设用地市场,按照保障农民权益的要求,推进征地制度改革,完善农村集体经营性建设用地流转机制,允许农民依法通过多种方式参与开发经营;推动农村土地流转,转变农业发展方式,完善土地流转服务体系,建立农村产权交易中心,促进农村土地承包经营权、农村集体经济组织股权、农村房屋所有权等产权流转。

  (摘编自《人民日报》、《光明日报》、人民网、《经济参考报》、《中共中央党校学报》、《北京日报》、《经济日报》、《河南日报》、《中国农村经济》等)

 

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责任编辑:杨晓红

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